La souveraineté absolue est une illusion, le monde globalisé le montre clairement. 

Mais la souveraineté de l’État national n’en devient pas pour autant superflue, loin de là.

Les organisations supranationales sont devenues indispensables. Mais ces forces ne peuvent pas se passer des États-nations – elles n’existeraient même pas sans eux.

La question de la souveraineté nationale se pose avec acuité. La raison en est évidente : elle provient d’un malaise dans un monde pour lequel l’État-nation du XIXe siècle est devenu trop petit en tant qu’unité d’ordre primaire. Le besoin d’adaptation devrait être comparable à celui du remplacement des systèmes féodaux par des démocraties.

Nous vivons dans une sphère publique mondiale. C’est précisément pour cette raison qu’il existe deux réactions très différentes face à la multitude de problèmes mondiaux auxquels personne ne peut échapper en raison des nouvelles technologies de l’information et de la communication. Les uns souhaitent une coexistence ordonnée d’États autonomes, les autres une coexistence coordonnée d’États coopérants.

Les premiers aspirent à un État qui leur offre la sécurité et dans lequel ils peuvent décider eux-mêmes de leur mode de vie et de ce dont ils doivent se préoccuper. Ces personnes se sentent en sécurité dans une communauté dont elles connaissent l’histoire, les traditions, les règles et les modes de vie et qu’elles approuvent donc. Ils considèrent la souveraineté comme la garantie d’un État indépendant qui peut suivre sa propre voie de manière autonome et indépendante.

Ces derniers considèrent les défis mondiaux comme un appel à y faire face et à utiliser pour cela les institutions déjà existantes – ou même à les hisser à un nouveau niveau mondial pour qu’elles puissent y être efficaces. En reconnaissant l’interdépendance, ils peuvent être tentés de considérer la souveraineté nationale comme obsolète, voire superflue. Leur conception n’est toutefois pas nécessairement utopique, mais plutôt un prolongement pragmatique de ce que nous connaissons de l’histoire de la formation des États.

Aussi différentes que puissent paraître ces deux réponses, elles renvoient toutes deux – implicitement ou explicitement – au fait que la souveraineté n’est jamais absolue, mais ne peut être vécue que de manière relative. Pour le juriste français Jean Bodin, qui a formulé le concept de souveraineté à l’intention du roi absolutiste, la souveraineté n’était déjà pas absolue et détachée, mais intégrée dans un droit supérieur, divin ou naturel.

Le principe de non-ingérence, qui définit la souveraineté westphalienne, repose lui aussi en fin de compte sur la réciprocité, qui repose soit sur sa propre puissance de dissuasion, soit sur un équilibre des pouvoirs, soit sur la garantie d’un hégémon. Les deux concepts de souveraineté sont vivaces et présents : dans différents pays et régions du monde, tout comme dans différents esprits.

Poursuivre la réflexion sur les principes fondamentaux

Pour les défis du 21e siècle qui ne peuvent être relevés qu’ensemble – changement climatique, commerce mondial, migration, pandémies -, des concepts possibles ont déjà été formulés : la gouvernance à plusieurs niveaux, une démocratie à plusieurs niveaux, un État mondial. Ces trois concepts ont en commun de repenser dans un monde global les principes étatiques de l’État de droit, de la prise de décision – démocratique ou autre – et de la solidarité, tels qu’ils ne pouvaient être réalisés jusqu’à présent que dans l’État national. Ils ne déclarent toutefois pas l’État national superflu, bien au contraire. Il doit conserver certaines de ses fonctions et compétences, tandis que d’autres sont transférées ou déléguées à un niveau supérieur. En effet, au regard des évolutions actuelles que nous observons avec plus ou moins d’approbation, quelques questions se posent :

Pourquoi la libre circulation des personnes a-t-elle tant de mal à s’imposer en Europe ? Non seulement parce que des communautés qui se sont développées se sentent menacées dans leur identité, mais aussi parce que les mouvements sur le marché du travail s’accompagnent d’exigences envers les assurances correspondantes. Une libre circulation européenne des personnes devrait donc être intégrée dans un système de sécurité sociale européen. La conception d’un tel système échouerait probablement déjà en raison de l’âge uniforme de la retraite, mais certainement en raison du manque de confiance dans l’éthique de travail des „autres“. Et pourquoi l’euro pose-t-il problème ? Parce qu’une union monétaire ne fonctionne vraiment qu’avec une union fiscale. Mais là encore, l’idée de se mettre d’accord sur des impôts uniformes au sein de l’Europe et surtout de les prélever de manière conséquente est à la limite de l’illusion. Mais l’histoire de la Suisse montre justement qu’un transfert de souveraineté vers le haut est non seulement possible, mais qu’il peut aussi être judicieux. L’accord sur l’Etat fédéral de 1848 n’a pas fait disparaître les communes ni rendu les cantons superflus. Certaines compétences (et de plus en plus au cours de l’histoire) ont simplement été transférées au niveau supérieur pour de bonnes raisons – avec la participation des niveaux inférieurs respectifs, car ce sont eux qui sont responsables de leur mise en œuvre. Les régimes mondiaux sont une réalité L’idée d’une république mondiale, en revanche, n’est guère séduisante, ne serait-ce que parce que sa dimension globale lui confère un caractère totalitaire : une superpuissance colossale qui menace d’éliminer la liberté, l’autonomie et la concurrence.

Les concepts qui prônent une liberté d’établissement globale face à la migration mondiale ne peuvent pas, s’ils ne veulent pas réduire les États nationaux à des organes d’exécution, la concevoir sans une certaine souveraineté de l’État national. Les communautés nationales doivent pouvoir déterminer les conditions auxquelles elles soumettent le droit d’établissement et les obligations qu’elles y associent. Même les réflexions les plus récentes ne vont pas bien au-delà de Kant et de son idée d’un „droit de citoyenneté mondiale“, qu’il voulait comprendre comme un droit de visite, mais pas comme un droit d’hospitalité.

Les régimes mondiaux au sens de la gouvernance mondiale sont pourtant déjà une réalité. L’ONU, l’OMC ou encore la Banque mondiale sont des organisations au sein desquelles une nette majorité d’États se sont regroupés afin de coordonner globalement leur politique dans des domaines de compétence spécifiques. Elles tentent de mettre en œuvre les éléments constitutifs des États-nations au niveau mondial : Stabilité, obligation juridique et solidarité. Loin d’atteindre cet état idéal, ils sont néanmoins devenus des institutions importantes, voire indispensables, dans un monde globalisé. Et pourtant, tout comme l’UE, elles ne rendent justement pas les États-nations superflus, car elles n’existeraient pas sans eux.

Des variantes de la souveraineté

D’autres forums comme l’OCDE ou le G20 sont depuis longtemps une force mondiale, même s’ils ne font que regrouper des intérêts spécifiques, comme dans le cas présent ceux des grandes économies nationales. La Suisse a dû et doit encore faire l’expérience qu’ici, le droit n’est pas le seul à s’appliquer, mais que le pouvoir est également en jeu.

Le secret bancaire et le privilège des holdings appartiennent déjà à l’histoire, et la concurrence fiscale basée sur le niveau d’imposition des entreprises devrait bientôt appartenir au passé. Des organisations telles que celles mentionnées ci-dessus interviennent dans la souveraineté de leurs États membres lorsque la coordination et la coopération leur semblent plus judicieuses que la compétition. Mais cela ne se fait pas non plus sans conception, discussion et consultation préalables.

Dans quelle mesure un pays est-il, voire peut-il être, souverain dans un tel monde ? L’exemple de la Suisse le montre à nouveau, par exemple en décidant de participer, comme à l’ONU, où elle souhaite même renforcer son „pouvoir en tant que médiatrice“ grâce au siège qu’elle vise au Conseil de sécurité ; ou en cédant finalement face à son impuissance, comme dans le cas du secret bancaire, malgré une volonté affichée de se défendre ; ou en rompant unilatéralement les négociations, comme récemment dans le cas de l’accord-cadre avec l’UE.

Toutes ces variantes de „décisions souveraines“ le confirment : Il n’y a pas de souveraineté sans vis-à-vis, et toute autonomie a un prix. Celui-ci peut consister en moins d’autodétermination, mais plus de codécision, en une détermination étrangère de fait ou en l’acceptation consciente de conséquences peu influençables et encore moins prévisibles.

La souveraineté absolue n’a jamais existé et n’existera jamais. Néanmoins, chaque État peut – et même doit – décider pour lui-même de la manière dont il souhaite garantir son existence, sa sécurité et son bien-être. Dans une démocratie, c’est le souverain qui décide. Il doit – et cela signifie que nous devons tous – évaluer le degré d’autonomie et d’indépendance que nous voulons, voire que nous pouvons nous permettre, et le prix que nous sommes prêts à payer pour cela.